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Economia
– PLANO REAL
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Nesta
página estarão resumos, comentários e artigos sobre o Plano Real. Resumo – Plano Real Antes
do Plano Real houve cinco planos frustrados: Cruzado
(1986) Bresser
(1987) Verão
(1989) Collor
I (1990) Collor
II (1991) Plano
consistiu em 3 etapas Mecanismo
para equilibrar o orçamento Estabelecer
unidade de conta para alinhar preços da economia (URV) Converter
esta unidade na nova moeda (estável) do pais Características Estabilização
precedida de indexação plena Não
houve congelamento Não
houve recessão Efeito
Olivera-Tanzi às avessas (Bacha, 1994) Tese
de Bacha explicada em artigo anterior Impostos
protegidos contra a inflação enquanto despesas aparecem em termos nominais no
orçamento A
inflação presta um duplo serviço ao tesouro nacional – reduz o gasto real e
gera um
imposto inflacionário Para
controlar a inflação era necessário que o governo controlasse seu orçamento
ex-ante, isso é, mostrasse a disposição de cortar o excesso de gastos que
antes eram erodidos pelo imposto inflacionário. FHC
toma posse em maio de
1993, o 4o ministro da fazenda do governo Itamar (que tinha apenas 8 meses
até aquele momento) Inflação
em 25% a.m. em trajetória ascendente lenta Medidas
iniciais conservadoras – PAI (plano de ação imediata) Objetivo:
ajuste das contas públicas cujos desequilíbrios eram identificados como causa
da inflação crônica Metas
iniciais Cortes
profundos no orçamento de 1993 Renegociação
de dividas de estados e municípios com a união Reorganização
do relacionamento
entre BACEN e tesouro Renegociação
da dívida externa com bancos estrangeiros Agosto/setembro
de 1993 Renúncia
dos presidentes do BNDES e BACEN Efeito
positivo, fortalecimento da equipe FHC Para
controlar a inflação, apenas as metas fiscais do programa inicial não
bastavam. Era
preciso equilibrar o orçamento operacional mas se a inflação estivesse alta e
déficit nominal também, a oferta monetária continuaria a crescer,
realimentando a inflação. À
medida que os agentes econômicos aperfeiçoassem seus mecanismos de indexação,
a aceleração inflacionária seria inevitável. Déficit
nominal – um problema monetário e não fiscal. Se a inflação acabasse, o
déficit nominal seria igual ao operacional. O equilíbrio deste último
acabaria com o crescimento descontrolado da oferta monetária, e a inflação
deixaria de crescer. Esta oferta monetária é em sentido amplo, incluindo a
dívida pública interna, um substituto quase perfeito da moeda. Déficit
nominal x déficit operacional • Nominal – inclui os pagamentos de
juros nominais sobre a dívida pública • Operacional – só inclui o pagamento
de juros reais (corrigidos pela inflação). Com inflação alta o déficit
nominal pode ser muito alto mesmo quando o déficit operacional está
equilibrado. Estratégias
para romper o círculo vicioso inflação alta e
crescimento desordenado da base monetária Congelamento
como no Cruzado em 1986 Fixar
câmbio, tarifas públicas e preços de oligopólios, como tentado por Delfim em
1980 Reforma
monetária ampla Setembro
de 1993 Optou-se
pela reforma monetária, apesar de seus riscos Reconhecia-se
pelos fracassos dos planos anteriores que congelamentos e técnicas
gradualistas não davam certo Reforma
monetária em 2 estágios Estágio
1 – unidade de valor Estágio
2 – meio de troca Novidades do plano Sem
surpresas, anúncio antecipado à sociedade Reforma
monetária precedida por forte ajuste fiscal Nunca
havia sido tentado nada igual em outros países FMI
não endossou o plano, queria ajuste fiscal mais forte do que o factível sem uma reforma
constitucional e política monetária muito mais arrochada. Também
o FMI não entendia como a reforma monetária em 2 estágios poderia dar certo. A
equipe econômica sabia que era uma oportunidade única de implementar uma
reforma monetária
sem o seqüestro de ativos financeiros. Havia
grande volume de reservas acumuladas desde 1992. Em 30/06/1994, US$ 40.1
bilhões, cerca de 12.5 vezes a base monetária. Plano
apresentado por FHC em dezembro de 1993 Estágio
1 Equilíbrio
orçamentário Procurou-se construir um
consenso nacional em torno da necessidade de zerar o déficit operacional como
pré-condição para a estabilização. Em seguida consegui-se no Congresso a
emenda que reduzia os gastos em 1994/1995. Tradicionalmente
o orçamento era apresentado
com um grande déficit, mas as despesas eram nominais, enquanto os impostos
eram corrigidos pela inflação. O governo dependia da inflação para
“fechar”suas contas em dois sentidos – na redução das despesas nominais e no
aumento das receitas indexadas pela inflação. Cortes
profundos no orçamento de 1994 através de emenda constitucional aprovada (em
fevereiro de 1994) pelo congresso, conhecida como FSE (fundo social de
emergência). FSE
permitiu esterilizar 20% dos gastos vinculados em 1994 e 1995. Os
cortes no orçamento vinculados ao FSE representaram um compromisso do governo
em abandonar práticas orçamentárias dependentes da inflação. Estágio
2 (1o. de março de 1994) URV
criada por medida provisória com status de lei com validade inicial de 1 mês (renovável) Unidade
de conta estável para alinhar preços
relativos da economia Objetivo
– alinhar preços relativos da economia, pois a dispersão entre eles era
grande devido aos diferentes indexadores e períodos de reajuste Introdução
da URV (unidade real de valor) Paridade
máxima de 1 URV = 1 US$ Com
poucas exceções permitiu-se a conversão de todos os contratos da economia à
URV, mas reajustes deveriam ser maiores ou iguais a um ano Termos
dos contratos ajustados livremente, exceto nos seguintes casos: salários, aluguéis
residenciais, mensalidades escolares, preços e tarifas públicas Idéia
– adesão voluntária, mas foi impossível no caso dos salários porque os
salários nominais eram irredutíveis. Para evitar conversão pelo pico dos salários
do setor privado, os salários foram “urvizados” usando o valor médio real do
quadrimestre anterior a 01/03/1994. Procedimentos semelhantes foram adotados
para os aluguéis residenciais e mensalidades escolares. Para
garantir a aprovação
da URV pelo congresso, um mecanismo de proteção salarial foi embutido na mp
que a criou. Se o total dos salários convertidos pela URV nos 4 meses de sua
vigência ficasse abaixo do que seria encontrado pelo processo de indexação
salarial vigente até então, haveria um aumento salarial na data base
subseqüente. Na maioria dos casos isso não ocorreu, evitando críticas de que
o plano real havia achatado os salários. O segundo mecanismo introduziu um
índice oficial de preços para a inflação em reais. Este índice capturou a
inflação dos últimos dias da URV, pois a defasagem no cálculo dos índices
jogou para o período do real a inflação dos últimos dias do período anterior.
No primeiro ano do real, na data-base de cada categoria, haveria reajuste
salarial pleno por este índice. Por problemas técnicos, a inflação acumulada
nos dois primeiros meses do real foi de cerca de 12%, gerando um mecanismo de
pressão, que justificou o fato da inflação não ter cedido mais rápido no
início do plano. Conseqüência
da URV –
todos os preços da economia poderiam se beneficiar da correção diária Este
estágio é o mais interessante e polêmico do plano. Parecia um paradoxo que
uma indexação plena poderia servir para desindexar a economia e eliminar a
inflação. O ponto crítico para entender isso é a conversão pela média. Se os preços (ou
salários) são convertidos pela média e só então submetidos a uma indexação,
não é necessária uma aceleração inflacionária para reduzir os salários ao
nível de equilíbrio, ao contrário do que aconteceria se eles tivessem sido
convertido pelo “pico”. Com
a URV o período de reajuste de salários foi reduzido a algo próximo de zero –
não era exatamente zero porque a URV refletia a inflação com aproximadamente
um mês de defasagem. Mas, com o mecanismo da URV, os salários teriam uma resposta integral
e quase imediata a mudanças na taxa de inflação. A
moeda no sentido estrito (pouco importante na época), não foi convertida em
URV, mas seus substitutos, como fundos de curto prazo, na prática foram. Havia também um sistema de
redesconto automático para os bancos, garantindo a disponibilidade de moeda.
Assim, a taxa de crescimento da base monetária era função apenas da demanda.
O sistema monetário ficou virtualmente sem âncora e sujeito a choques de oferta
ou a uma eventual aceleração inflacionária. Isso
criou um dilema: Era
necessário que a URV se transformasse num indexador universal para permitir
que se passasse ao próximo estágio do plano mas, Quanto
mais perfeita a indexação, mais suscetível estaria a economia a entrar numa espiral
hiperinflacionária provocada por expectativas adversas ou choques de oferta. • Solução de compromisso: Urv
variava com a inflação passada, e não a presente Proibiu-se
a inicialmente a indexação de contratos financeiros em URV, depois levantando
gradualmente esta proibição (objetivo – manter intacta a demanda por
cruzeiros reais, evitando fuga da moeda doméstica que poderia causar
aceleração súbita da inflação). Proibiu-se
que preços de bens e serviços fossem escritos em URV, introduzindo “custos de cardápio” –
isso foi suspenso no 3o. Mês para que a população se acostumasse com os
preços constantes em URV. Havia
controvérsias sobre o tempo de duração do 2o. Estágio. O período de 4 meses
talvez tenha sido muito curto deixando algum resíduo inflacionário para o período do
real. • Na prática a introdução da URV não
representou uma aceleração da inflação, exceto nos dias que antecederam o
real com muitos reajustes preventivos de preços. • O período da URV permitiu um alinhamento
substancial de preços e salários e a eliminação da indexação retroativa, sem
a necessidade de um congelamento para conter preços e salários. Estágio
3 (1o. de julho de 1994) Conversão
desta unidade na moeda do país a uma taxa de paridade semi-fixa com o dólar Paridade
máxima 1 R$ = 1 US$ Data
da conversão avisada com 30 dias de antecedência Taxa
de conversão 1R$ = cR$ 2750 (=1 URV de 30/06/1994) Todos
os contratos previamente estipulados em termos reais (em URV) passaram a ter
valor fixo em termos nominais (em R$) Preços
e tarifas públicas haviam sido congelados Salários
poderiam ser livremente negociados, independente da lei salarial, desde que não houvesse repasse
aos preços Através
de negociações informais, chegou-se a acordos de persuasão moral entre o
governo e os grupos empresariais mais importantes para que eles mantivessem
seus preços em reais constantes. Houve a tentativa de formar pactos sociais formais,
mas reconheceu-se que era impossível, porque a sociedade era muito
heterogênea e havia uma feroz disputa eleitoral pela presidência em curso em
1994. • Juros – overnight no último dia do
Cruzeiro Real, 50% ao mês, no 1o dia do Real, 8% ao mês (o que ainda era
muito alta em termos reais, mas não se sabia de antemão). Em Agosto de 1994,
o BACEN deixou a taxa cair para 5% a.m. e este movimento continuou até
Outubro de 1994. Estas taxas foram suficientemente alta para evitar uma corrida
ao consumo nos primeiros meses do Real. A diferença entre juros internos e
externos atraiu grande volume de capital estrangeiro, forçando o governo a
impor barreiras de entrada de capitais de curto prazo, além de apreciar o
Real em cerca de 15% em relação ao dólar. • Base monetária – cresceu 300% do
final de junho ao final de setembro de 1994, tornando difícil para o governo
cumprir as metas rigorosas que havia imposto para esta variável. Em
contrapartida, houve sensível redução no volume de recursos nos fundos de
curto prazo. • Choques de oferta – geada no Sul,
seca no Nordeste e disparada das commodities nos mercados internacionais
fazem a inflação parar de cair em outubro de novembro de 1994. Política Monetária e
Cambial no Real Regimes
Cambiais Típicos 1-
Taxa de Câmbio Fixa Política
monetária passiva 2-Taxa
de Câmbio Flutuante Política
monetária ativa O
Plano Real (na sua concepção e instantes iniciais) estava num ponto
intermediário entre estes dois regimes, pois havia um limite legal superior
de 1 R$ por 1 US$ e, ao mesmo tempo, as taxas internas de juros foram
mantidas num patamar alto o suficiente para gerar uma apreciação do Real em
relação ao Dólar. Ou seja, nos momentos iniciais o Real operou dentro de
bandas cambiais largas. A
maior parte da Política Monetária no início do Real enfatizou a restrição de
criação de crédito pelos bancos. Inicialmente houve um compulsório de 100%
sobre os depósitos à vista. Depois estas medidas restritivas foram estendidas
aos CDBs dos bancos e também restringiu-se o número de parcelas em
financiamentos ao consumidor. Estas
medidas causaram um encurtamento do crédito interbancário, levando à falência
bancos menores e prejudicando a liquidez de bancos estaduais. Em
1995, o recém-empossado governo FHC estava sob intensa pressão. A economia
estava em claro processo de superaquecimento. Desequilíbrios após o
sucesso inicial do Plano 1)
A questão dos salários Salários
nominais (determinados pela política salarial) versus apreciação da moeda
(determinada pelas políticas
monetária e cambial) Os
salários foram convertidos pela média em URV, mas usando as DATAS dos
pagamentos. Isso levava a um ganho salarial pós-Real equivalente ao imposto
inflacionário que existia antes entre o dia do recebimento do salário e o dia
do
dispêndio. Além
disso, o fato da moeda nova ter poder de compra razoavelmente constante
reduziu substancialmente a incerteza antes associada às oscilações dos
salários reais. Este foi um ganho derivado da estabilidade da moeda. Apesar
das restrições impostas pelo governo, houve também uma expansão considerável
do crédito no início do Plano. Também,
a inflação acumulada nos seis primeiros
meses do Real (pelo IPC-R) foi de cerca de 23%, e seria repassada aos
salários (por causa
das regras negociadas para a aprovação do Plano). Este repasse aos salários
dificultaria a manutenção do congelamento de tarifas e serviços públicos e
também a liberdade vigiada sobre os preços dos oligopólios. Política
Monetária e Cambial Juros
altos Câmbio
com banda assimétrica Real
se apreciou em relação ao Dólar, chegando a 0.846 em 31/12/1994 Em
setembro de 1994 – aceleração da liberação das importações para reduzir
pressões inflacionárias 2)
Pressões de Demanda sobre a Inflação eram então uma combinação de ... Aumento
do poder de compra dos salários Movimento
de antecipação de compras de bens duráveis e equipamentos, na expectativa de
que a estabilização seria apenas temporária Aumento
no volume de empréstimos do sistema financeiro para o setor privado Apreciação
no câmbio Aumentos
nos salários dos funcionários públicos Aumento
do salário mínimo para R$ 100 em 05/1995 com efeito cascata sobre a
Previdência Decisões
semelhantes ou ainda mais generosas para os funcionários públicos estaduais e
municipais 3)
Conseqüências das pressões de demanda Aumento
da utilização da capacidade instalada da indústria Rápida
deterioração da balança comercial Aumento
do núcleo da inflação Em
seguida (dezembro de 1994) veio a Crise do México, e os capitais estrangeiros
debandaram, aumentando as pressões sobre as reservas internacionais que
caíram acentuadamente a partir do final de 1994. Crise
do México Drástica
desvalorização cambial Efeitos
sobre a Argentina também Suspeita
de que o Brasil seria o próximo da lista, e que regimes de câmbio rígido
seriam insustentáveis Evolução
das Reservas Internacionais (US$ bilhões) Data Reservas (US$ bilhões) 06/1994 43 12/1994 39 03/1995 34 04/1995 32 12/1995 52 No
começo de 1995 havia o temor da volta da inflação e da reindexação da
economia. As autoridades reagiram com um conjunto de medidas cujos
componentes fundamentais eram: Desvalorização
cambial de cerca de 6% seguida de minidesvalorizações O
desequilíbrio externo era
causado pelo grande aumento nas importações que se seguiu ao Plano Real,
junto com um desempenho medíocre das exportações. Alta
dos juros 4)
A reação do governo - Março a Junho de 1995 Adoção
de medidas drásticas Forte
aumento dos juros Restrição ao crédito Desvalorização
de 5% do Real e adoção de uma banda deslizante Aumento
de 20% para 70% das tarifas de importação de carros e eletrodomésticos Abolição
do IPC-R em Junho de 1995 e instituição do regime de livre contratação a
partir de julho
de 1995, ruptura com o regime de indexação salarial O
gráfico a seguir mostra as taxas de juros no overnight, que declinam no 2o.
semestre de 1994 e sobem abruptamente a partir de 03/1995. As
medidas surtem efeito e houve uma reversão do déficit comercial e dos
movimentos desfavoráveis da conta capital. As reservas atingem US$ 58 bilhões
no final do 1o. semestre de 1996. A partir de 1995 o próprio déficit em conta
corrente era financiado com novos endividamentos externos e com a entrada de
capitais como IDE (Investimento Direto Estrangeiro), implicando em pagamentos
crescentes de juros, lucros e dividendos. A
dívida externa líquida aumentou rapidamente em 1996-1997 e piorou ainda mais
em 998, em decorrência da crise que afetou as exportações brasileiras naquele
ano. Tudo
isso foi conseqüência da forte apreciação cambial nos primeiros meses do
Plano. O
Plano Real foi “salvo” em 1995 por dois fatores: as taxas de juros altas e o
retorno da liquidez internacional aos mercados internacionais. A
reação oficial diante das crises da Ásia (2o semestre de 1997) e da Rússia
(agosto de 1998) foi semelhante. 5)
As conseqüências desfavoráveis das medidas do 1o. semestre de 1995 foram .... Queda
na atividade
econômica no 2o. e 3o. trimestres de 1995, mas há recuperação em 1996 Aumento
de concordatas e falências Efeitos
negativos sobre os bancos comerciais – aumento da inadimplência e também
perdas decorrentes do fim dos ganhos com spreads inflacionários. Criação
do PROER para salvar bancos em dificuldades. Efeito
de juros altos sobre o déficit público. Passa de superávit de 1.34% do PIB em
1994 para déficit de 4.99% em 1995. Três quartos disso foram devidos aos
aumentos de salários, mas os impacto da conta de juros foi também significativo. 6)
Por que o governo permitiu uma apreciação cambial até 1998? Podem
existir diversas justificativas: Medo
de uma repetição dos efeitos da desvalorização mexicana, que fugiu ao
controle e levou a uma inflação de mais de 50% em 1995 A
desvalorização na época era vista como um “salto no escuro”. Em
termos políticos, o melhor momento para a desvalorização teria sido em 1995,
com o nível de atividade em queda, e quando o câmbio desvalorizado
enfrentaria menor
pressão de demanda. Mas, a memória da indexação era ainda muito recente
segundo o governo. Em seguida, a janela de oportunidade se fechou, pois o PIB
passou a crescer de maneira mais acelerada e em seguida houve mudanças no
cenário político. A
terceira
razão era a esperança de que o mundo continuasse financiando o Brasil, já que
o IDE havia aumentado significativamente no governo FHC. 7)
Os desequilíbrios fiscais em 1995-1998 Déficit
público nominal de 7% do PIB na média dos anos 1995-1998 Dívida
pública
crescente A
responsabilidade da política fiscal expansionista do período é clara. 2/3 da
piora da NFSP (Necessidade de Financiamento do Setor Público) entre as médias
de 1991/994 e 1995/1998 foram causados pela deterioração do resultado
primário, o restante pela maior despesa com juros. Referências Bacha
(1996) – Plano Real – uma avaliação preliminar – Revista BNDES, no. 2, junho
1996, 3-26. Bacha
– Plano Real – uma segunda avaliação Giambiagi
– Estabilização, Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos: os anos FHC in Giambiagi, F.,
Villela, A., Castro, L.B. e Hermann, J. (2005) Economia Brasileira
Contemporânea (1945-2004) Plano Real –
Resumo do Texto do Bacha (uma avaliação preliminar) Aproveito
para resumir o artigo do Bacha de 1995 in Revista do BNDES, vol. 2,no. 3,
Junho 1995 - "Plano Real: uma avaliação preliminar". O
artigo avalia o Plano considerando dados até Janeiro de 1995. Em
Maio de 1993 FHC toma posse no Ministério da Fazenda com inflação na casa de
25% a.m. e em ascensão lenta e persistente. No entanto, muitas incertezas
cercavam a sua posse, já que FHC era o 4o. Ministro em 8 meses de governo
Itamar. Incialmente
FHC e equipe adotam uma política conservadora e apresentam o PAI (Plano de
Ação Imediata) com o objetivo de equilibrar as contas públicas,
cujo desequilíbrio era identificado como responsável fundamental pela
inflação crônica no Brasil. Entrevista com Gustavo Franco Publicada em 17/05/2008
às 17h56m http://oglobo.globo.com/economia/mat/2008/05/17 Luciana Rodrigues O GLOBO Entrevista com Edmar Bacha Íntegra da entrevista com Edmar Bacha - O Globo
Online http://oglobo.globo.com/economia/mat/2008/05/17/ Publicada em 17/05/2008
às 17h45m Luciana Rodrigues |